IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'UMBRIA
(Sezione Prima)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 22 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto
dai sig.ri Stefano Bazzucchi e Nadia Bazzucchi, rappresentati e
difesi dagli avvocati Mario Rampini e Marta Polenzani, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto
presso lo studio dell'avvocato Mario Rampini in Perugia, piazza
Piccinino n. 9;
Contro:
Comune di Nocera Umbra, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Luigi Marchetti, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Perugia, via XIV settembre n. 73;
Provincia di Perugia e Regione Umbria, non costituiti in
giudizio;
nei confronti di Claudio Peruccaccia, non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 24 del 2020, proposto
dalla sig.ra Paola Bisciaio, proprio ed in qualita' di legale
rappresentante p.t. de Il Molino s.a.s. di Bisciaio Paola & C.,
rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Rampini e Marta
Polenzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Mario
Rampini in Perugia, piazza Piccinino n. 9;
Contro:
Comune di Nocera Umbra, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Luigi Marchetti, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Perugia, via XIV settembre n. 73;
Provincia di Perugia e Regione Umbria, non costituiti in
giudizio;
nei confronti di Claudio Peruccaccia, non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 23 del 2020, proposto
dalla sig.ra Noemi Picchiarelli, rappresentata e difesa dagli
avvocati Mario Rampini e Marta Polenzani, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avvocato Mario Rampini in Perugia, piazza Piccinino n. 9;
Contro:
Comune di Nocera Umbra, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Luigi Marchetti, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Perugia, via XIV settembre n. 73;
Provincia di Perugia, Regione Umbria, non costituiti in
giudizio;
nei confronti di Claudio Peruccaccia, non costituito in giudizio;
Per l'annullamento
Quanto al ricorso n. 22 del 2020, per quanto riguarda il ricorso
introduttivo:
- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di
Nocera Umbra n. 45 del 9 settembre2019, avente ad oggetto «Variante
generale al P.R.G. - Parte Strutturale. Presa d'atto del parere
favorevole, con prescrizioni, espresso dalla Regione Umbria con
determinazione dirigenziale n. 6299 del 26 giugno 2019. Approvazione
definitiva ai sensi dell'art. 30 comma 1, della legge regionale n.
1/2015» pubblicata nel B.U.R. Umbria - serie Avvisi e Concorsi - n.
45 del 22 ottobre 2019, nella parte in cui ha approvato la variante
ai sensi dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005 per gli
edifici provvisori realizzati a seguito del sisma del 1997,
limitatamente alla mancata inclusione delle strutture di proprieta'
dei ricorrenti;
- nonche', sempre nei limiti di cui sopra, di ogni altro atto
presupposto, conseguente e/o collegato, ivi compresi: la
determinazione dirigenziale Regione Umbria n. 6299 del 26 giugno
2019; l'accordo definitivo di cui alla Conferenza istituzionale ai
sensi dell'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2015 tra Comune di
Nocera Umbra, Provincia di Perugia e Regione Umbria, sottoscritto in
data 26 giugno 2019; le non meglio specificate mail intercorse tra il
Comune di Nocera Umbra e la Regione Umbria, nonche' la nota prot. n.
009947 del 21 maggio 2019 (non conosciuta) e la nota prot. n. 113846
del 12 giugno 2019 (non conosciuta) ed i relativi allegati, ivi
comprese le eventuali tabelle riepilogative; la deliberazione di
Consiglio comunale n. 65 del 23 novembre 2018; in quanto occorrer
possa, la deliberazione di Consiglio comunale n. 31 del 19 aprile
2016 e la determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. 171 del
19 gennaio 2016 (non conosciuta).
Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dal sig. Stefano
Bazzucchi in data 8 novembre 2021, per l'annullamento:
- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di
Nocera Umbra n. 34 del 23 luglio 2021 avente ad oggetto «art. 31,
legge regionale n. 1/2015 e successive modificazioni ed integrazioni
- Approvazione definitiva Piano Regolatore Generale - parte
operativa» pubblicata nel B.U.R. Umbria - serie Avvisi e Concorsi -
n. 49 del 7 settembre 2021, nella parte in cui ha recepito «in
coerenza con il P.R.G. - P.S. le strutture provvisorie realizzate in
seguito al sisma del 1997 risultate idonee ad essere mantenute in
quanto compatibili con i vincoli di carattere naturalistici,
ambientali e paesaggistici, ai sensi dell'art. 66 della legge
regionale n. 11/2005», limitatamente alla mancata inclusione delle
strutture di proprieta' dei ricorrenti;
- nonche', sempre nei limiti di cui sopra, di ogni altro atto
presupposto, conseguente e/o collegato, ivi compresa, in quanto
occorrer possa la deliberazione di Consiglio comunale n. 53 del 30
dicembre 2020 di adozione del P.R.G. - P.O.
Quanto al ricorso n. 24 del 2020, per quanto riguarda il ricorso
introduttivo:
- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di
Nocera Umbra n. 45 del 9 settembre 2019 avente ad oggetto «Variante
generale al P.R.G. - Parte Strutturale. Presa d'atto del parere
favorevole, con prescrizioni, espresso dalla Regione Umbria con
determinazione dirigenziale n. 6299 del 26 giugno 2019. Approvazione
definitiva ai sensi dell'art. 30, comma 1, della legge regionale n.
1/2015» pubblicata nel B.U.R. Umbria - serie Avvisi e Concorsi - n.
45 del 22 ottobre 2019, nella parte in cui ha approvato la variante
ai sensi dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005 per gli
edifici provvisori realizzati a seguito del sisma del 1997,
limitatamente alla mancata inclusione della struttura di proprieta'
della ricorrente;
- nonche', sempre nei limiti di cui sopra, di ogni altro atto
presupposto, conseguente e/o collegato, ivi compresi: la
determinazione dirigenziale Regione Umbria n. 6299 del 26 giugno
2019; l'accordo definitivo di cui alla Conferenza istituzionale ai
sensi dell'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2015 tra Comune di
Nocera Umbra, Provincia di Perugia e Regione Umbria, sottoscritto in
data 26 giugno 2019; le non meglio specificate mail intercorse tra il
Comune di Nocera Umbra e la Regione Umbria, nonche' la nota prot. n.
009947 del 21 maggio 2019 (non conosciuta) e la nota prot. n. 113846
del 12 giugno 2019 (non conosciuta) ed i relativi allegati, ivi
comprese le eventuali tabelle riepilogative; la deliberazione di
Consiglio comunale n. 65 del 23 novembre 2018; in quanto occorrer
possa, la deliberazione di Consiglio comunale n. 31 del 19 aprile
2016 e la determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. 171 del
19 gennaio 2016 (non conosciuta).
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla sig.ra
Paola Bisciaio in data 8 novembre 2021, per l'annullamento:
- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di
Nocera Umbra n. 34 del 23 luglio 2021, avente ad oggetto «art. 31,
legge regionale n. 1/2015 e successive modificazioni ed integrazioni.
Approvazione definitiva Piano Regolatore Generale - parte operativa»,
pubblicata nel B.U.R. Umbria - serie Avvisi e Concorsi - n. 49 del 7
settembre 2021, nella parte in cui ha recepito «in coerenza con il
P.R. G. - P.S. le strutture provvisorie realizzate in seguito al
sisma del 1997 risultate idonee ad essere mantenute in quanto
compatibili con i vincoli di carattere naturalistici, ambientali e
paesaggistici, ai sensi dell'art. 66 della legge regionale n.
11/2005», limitatamente alla mancata inclusione della struttura di
proprieta' della ricorrente;
- nonche', sempre nei limiti di cui sopra, di ogni altro atto
presupposto, conseguente e/o collegato, ivi compresa, in quanto
occorrer possa, la deliberazione di Consiglio comunale n. 53 del 30
dicembre 2020 di adozione del P.R.G. - P.O.
Quanto al ricorso n. 23 del 2020, per quanto riguarda il ricorso
introduttivo:
- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di
Nocera Umbra n. 45 del 9 settembre 2019, avente ad oggetto «Variante
generale al P.R.G. - Parte Strutturale. Presa d'atto del parere
favorevole, con prescrizioni, espresso dalla Regione Umbria con
determinazione dirigenziale n. 6299 del 26 giugno 2019. Approvazione
definitiva ai sensi dell'art. 30 comma 1, della legge regionale n.
1/2015», pubblicata nel B.U.R. Umbria - serie Avvisi e Concorsi - n.
45 del 22 ottobre 2019, nella parte in cui ha approvato la variante
ai sensi dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005 per gli
edifici provvisori realizzati a seguito del sisma del 1997
limitatamente alla mancata inclusione della struttura di proprieta'
della ricorrente, nonche' in quanto occorrer possa, nella parte in
cui ha omesso di riperimetrare l'area boscata ricadente nel foglio
118, particella gia' 194 ora 610 e 611;
- nonche', sempre nei limiti di cui sopra, di ogni altro atto
presupposto, conseguente e/o collegato, ivi compresi: la
determinazione dirigenziale Regione Umbria n. 6299 del 26 giugno
2019; l'accordo definitivo di cui alla Conferenza istituzionale ai
sensi dell'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2015 tra Comune di
Nocera Umbra, Provincia di Perugia e Regione Umbria, sottoscritto in
data 26 giugno 2019; le non meglio specificate mail intercorse tra il
Comune di Nocera Umbra e la Regione Umbria, nonche' la nota prot. n.
009947 del 21 maggio 2019 (non conosciuta) e la nota prot. n. 113846
del 12 giugno 2019 (non conosciuta) ed i relativi allegati, ivi
comprese le eventuali tabelle riepilogative; la deliberazione di
Consiglio comunale n. 65 del 23 novembre 2018; in quanto occorrer
possa, la deliberazione di Consiglio comunale n. 31 del 19.4.2016 e
la determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. 171 del 19
gennaio 2016 (non conosciuta).
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla sig.ra
Noemi Picchiarelli in data 8 novembre 2021, per l'annullamento:
- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di
Nocera Umbra n. 34 del 23 luglio 2021, avente ad oggetto «art. 31,
legge regionale n. 1/2015 e successive modificazioni ed integrazioni.
Approvazione definitiva Piano Regolatore Generale - parte operativa»,
pubblicata nel B.U.R. Umbria - serie Avvisi e Concorsi - n. 49 del 7
settembre 2021, nella parte in cui ha recepito «in coerenza con il
P.R.G. - P.S. le strutture provvisorie realizzate in seguito al sisma
del 1997 risultate idonee ad essere mantenute in quanto compatibili
con i vincoli di carattere naturalistici, ambientali e paesaggistici,
ai sensi dell'art. 66 della legge regionale n. 11/2005»,
limitatamente alla mancata inclusione della struttura di proprieta'
della ricorrente e, in quanto occorrer possa, nella parte in cui ha
omesso di riperimetrare l'area boscata ricadente nel foglio 118,
particella gia' 194 ora 610 e 611;
- nonche', sempre nei limiti di cui sopra, di ogni altro atto
presupposto, conseguente e/o collegato, ivi compresa, in quanto
occorrer possa la deliberazione di Consiglio comunale n. 53 del 30
dicembre 2020 di adozione del P.R.G. - P.O.
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera
Umbra;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 luglio 2022 la
dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
1. Fatti di causa.
Con i tre ricorsi introduttivi in epigrafe i ricorrenti - tutti
proprietari di immobili situati nel territorio del Comune di Nocera
Umbra - hanno chiesto l'annullamento della D.C.C. n. 45 del 9
settembre 2019, avente ad oggetto «Variante generale al P.R.G. -
Parte Strutturale. Presa d'atto del parere favorevole, con
prescrizioni, espresso dalla Regione Umbria con determinazione
dirigenziale n. 6299 del 26 giugno 2019. Approvazione definitiva ai
sensi dell'art. 30, comma 1, della legge regionale n. 1/2015», nella
parte in cui ha approvato la variante ai sensi dell'art. 66 della
legge regionale n. 11 del 2005 per gli edifici provvisori realizzati
a seguito del sisma del 1997, limitatamente alla mancata inclusione
delle strutture rispettivamente di proprieta' dei ricorrenti.
1.1. Nell'ampia ricostruzione in fatto, i ricorrenti hanno
ripercorso il complesso iter seguito dal Comune di Nocera Umbra che,
approvato un primo censimento degli edifici non conformi con D.C.C.
n. 69 del 2005, ha dapprima avviato la procedura volta
all'approvazione di una variante speciale per la regolarizzazione
delle citate strutture in parallelo rispetto alla adozione della
variante generale al PRG, per poi pervenire all'approvazione con la
gravata D.C.C. n. 45 del 2019 della sola variante generale al P.R.G.,
comprensiva delle Tavole SP. 6. ap -relazione tecnica illustrativa e
SP1.SP.ap, di censimento definitivo degli immobili provvisori ai
sensi dell'art. 66, legge regionale n. 11 del 2005.
In estrema sintesi, i ricorrenti stigmatizzano il procedimento
seguito dall'Amministrazione comunale con il coinvolgimento della
Regione Umbria, contestando in particolare la scelta di non approvare
una variante speciale dedicata come previsto dall'art. 66 della legge
regionale n. 11 del 2005, e lamentano che gli immobili di rispettiva
proprieta', benche' gia' inseriti negli elenchi redatti all'esito del
censimento e da ultimo aggiornati nel 2014, siano stati espunti dagli
elaborati dedicati della D.C.C. n. 45 del 2019, senza, peraltro,
specifica motivazione.
1.2. I tre ricorsi articolano motivi di censura sovrapponibili,
riassumibili come segue:
i. Violazione degli articoli 66 e 67 della legge regionale n.
11 del 2005; violazione dell'art. 18, comma 3, della legge regionale
n. 11 del 2005 (oggi art. 32, comma 3, della legge regionale n. 1 del
2015); violazione dell'art. 30 della legge regionale n. 31 del 1997;
eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di
istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorieta', illogicita'
ed irragionevolezza manifeste. Si censura la scelta comunale di
adozione con unico atto della variante generale e di quella speciale
prevista dall'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005, in quanto
quest'ultima avrebbe dovuto seguire l' iter semplificato di cui
all'art. 18, comma 3, legge regionale n. 11 del 2005 (oggi art. 32,
comma 3, legge regionale n. 1 del 2015); dall'applicazione di tale
procedura semplificata discenderebbe, altresi', che la Regione
(succeduta alla Provincia) sarebbe intervenuta quando ormai il
proprio potere di sottoporre ad esame la variante speciale era
ampiamente consumato;
ii. Violazione degli articoli 28, 29 e 32 della legge regionale
n. 1 del 2015; eccesso di potere per incompetenza, difetto dei
presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione,
contraddittorieta', illogicita' ed ingiustizia manifeste, in quanto
la Conferenza istituzionale si e' pronunciata su un elenco ristretto
di n. 164 immobili asseritamente arbitrariamente redatto dagli uffici
comunali e mai sottoposto all'esame del Consiglio comunale, che con
la deliberazione n. 65 del 2018 aveva invece adottato un elenco di n.
184 strutture, tra le quali figuravano quelle dei ricorrenti. Il
procedimento seguito per l'approvazione della variante ex art. 66
della legge regionale n. 11 del 2005 sarebbe illegittimo in quanto,
ai sensi del combinato disposto dell'art. 32, comma 1, e dell'art. 29
della legge regionale n. 1 del 2015, la delibera di adozione della
variante n. 35 del 2012, richiamata nella delibera di approvazione n.
45 del 2019, con tutti i suoi elaborati, avrebbe dovuto essere
sottoposta all'esame della Conferenza istituzionale;
iii. Violazione dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990,
violazione dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005; eccesso
di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria,
difetto di motivazione, illogicita' ed ingiustizia manifesta. Le
parti attrici evidenziano che l'approvazione della variante ex art.
66 della legge regionale n. 11 del 2005 senza inserimento degli
immobili dei ricorrenti e' idonea a ledere in via immediata e diretta
gli stessi, comportando l'impossibilita' di ottenere la sanatoria ai
sensi del comma 8 dell'art. 66 stesso; di conseguenza detta scelta,
ancorche' inserita in un atto di pianificazione generale, in quanto
costituente sostanziale diniego di sanatoria edilizia, sarebbe
soggetta all'onere motivazionale di cui all'art. 3 della legge n. 241
del 1990 al fine di rendere comprensibile la scelta
dell'Amministrazione ed eventualmente censurabile la ragione sottesa
allo stralcio delle strutture rispetto alla variante adottata;
iv. Violazione dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del
2005, violazione dell'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2015;
eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria,
difetto dei presupposti, difetto di motivazione, contraddittorieta',
illogicita', irragionevolezza ed ingiustizia manifeste, con specifico
riferimento alle prescrizioni imposte dalla Regione Umbria per le
strutture provvisorie con riferimento al rispetto delle fasce di
rispetto di cui alla previgente zonizzazione di piano regolatore;
v. In via subordinata, violazione degli articoli 28, 29 e 30
della legge regionale n. 1 del 2015, violazione dell'art. 9 della
legge n. 1150 del 1942; eccesso di potere per contraddittorieta',
difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, difetto di
motivazione, irragionevolezza; l'illegittimita' del procedimento
seguito dal Comune di Nocera Umbra nella parte in cui ha omesso di
pubblicare il P.R.G. adottato all'esito dell'accoglimento delle
prescrizioni indicate dalla Regione Umbria.
1.3. Con atti per motivi aggiunti depositati in tutti e tre i
ricorsi, i ricorrenti sono insorti avverso l'approvazione della Parte
operativa del Piano regolatore generale, con D.C.C. n. 34 del 23
luglio 2021, chiedendone l'annullamento nella parte in cui ha
recepito «in coerenza con il P.R.G. - P.S. le strutture provvisorie
realizzate in seguito al sisma del 1997 risultate idonee ad essere
mantenute in quanto compatibili con i vincoli di carattere
naturalistici, ambientali e paesaggistici, ai sensi dell'art. 66
della legge regionale n. 11/2005», limitatamente alla mancata
inclusione delle strutture di proprieta' dei ricorrenti.
Con i motivi aggiunti, oltre a lamentare l'illegittimita'
derivata del provvedimento gravato per i motivi gia' esposti nei
ricorsi introduttivi, e' stato proposto un autonomo motivo di
doglianza per violazione dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del
2005, violazione dell'art. 18, comma 3, della legge regionale n. 11
del 2005 (oggi art. 32, comma 3, della legge regionale n. 1 del
2015); eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di
istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorieta', illogicita'
ed irragionevolezza manifeste. La deliberazione impugnata sarebbe, in
particolare, illegittima nella parte in cui ha inserito apposito art.
60 delle N.T.A. - P.O., dedicato alle strutture provvisorie, in
violazione dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005, con
evidente fine giustificativo del precedente operato comunale, nonche'
integrativo in via postuma della motivazione del contenuto degli atti
di adozione e approvazione del P.R.G. parte strutturale.
1.4. Si e' costituito per resistere in tutti e tre i giudizi il
Comune di Nocera Umbra, argomentando nel merito circa l'infondatezza
delle censure delle parti ricorrenti ed evidenziando l'importanza
strategica della variante generale al P.R.G. - recante un contenuto
piu' ampio e non conflittuale con la variante specifica per la quale
i ricorrenti invocano un iter separato - che ha consentito un
complessivo riassetto del territorio comunale fortemente inciso dal
sisma del 1997.
1.5. Le parti si sono scambiate memorie e repliche in vista della
trattazione in pubblica udienza.
1.6. All'udienza pubblica del 12 luglio 2022 il Collegio,
evidenziata l'opportunita' di una trattazione congiunta dei tre
ricorsi, ha rilevato d'ufficio la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005 -
dapprima abrogato dall'art. 271 della legge regionale n. 1 del 2015 e
successivamente reintrodotto dall'art. 53, comma 2, della legge
regionale n. 13 del 2016 - nei termini illustrati nei successivi
paragrafi. Evidenziato, in particolare, che la disposizione citata si
presenta integralmente riproduttiva dell'art. 258 della legge
regionale n. 1 del 2015 - gia' dichiarato costituzionalmente
illegittimo con sentenza della Corte costituzionale del 5 aprile 2018
n. 68 - e, conseguentemente, affetta dai medesimi vizi per contrasto
con l'art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione, il
Collegio ha invitato i difensori delle parti costituite a discutere
sul punto.
2. Preliminarmente deve essere disposta, ai sensi dell'art. 70 del
codice del processo amministrativo, la riunione dei ricorsi in
epigrafe, per ragioni di connessione oggettiva ed in parte
soggettiva.
Sempre in via preliminare, rileva il Collegio che non sono state
eccepite ne' appaiono rilevabili d'ufficio questioni in rito;
pertanto i ricorsi non si presentano allo stato suscettibili di
definizione in rito.
3. Sulla rilevanza della questione.
Posto quanto sopra, come emerge dalla seppur sommaria
ricostruzione dei motivi in diritto, le censure mosse nei tre ricorsi
in epigrafe - sostanzialmente sovrapponibili - sono incentrate sulla
lamentata violazione da parte del Comune di Nocera Umbra della
peculiare procedura prevista dall'art. 66 della legge regionale n. 11
del 2005, con particolare riguardo alla mancata inclusione degli
immobili di proprieta' dei ricorrenti nell'elenco delle strutture non
conformi passibili di regolarizzazione. La questione di legittimita'
costituzionale avente ad oggetto l'art. 66 della legge regionale
Umbria n. 11 del 2005 si presenta, quindi, rilevante, in quanto la
decisione del presente giudizio non puo' prescindere
dall'applicazione di tale disposizione.
3.1. Per la migliore comprensione dei dubbi di legittimita'
costituzionale rilevati dal Collegio, appare necessario premettere
una sommaria ricostruzione dell'evoluzione del quadro normativo di
riferimento.
Nell'ambito della disciplina della pianificazione urbanistica
comunale dettata dalla legge regionale Umbria 22 febbraio 2002, n.
11, l'art. 66, rubricato «Recupero urbanistico-edilizio» detta una
peculiare disciplina concernente gli edifici realizzati a seguito
degli eventi sismici del 1997 in sostituzione di immobili resi
inagibili a causa degli stessi e non conformi, in tutto o in parte,
agli strumenti urbanistici, disponendo: «1. I comuni di cui all'art.
1, comma 2, dell'ordinanza ministeriale n. 2694/1997, nonche' tutti
gli altri comuni della Regione Umbria, censiscono, entro novanta
giorni dall'entrata in vigore della presente legge, gli edifici, non
conformi, in tutto o in parte, agli strumenti urbanistici, realizzati
prima del 31 dicembre 2000 da privati o da enti pubblici, anche con
il contributo pubblico, in sostituzione delle abitazioni principali,
delle attivita' produttive, dei servizi e dei relativi accessori, che
per effetto della crisi sismica dell'anno 1997 sono stati oggetto di
sgombero totale. I risultati del censimento sono pubblicati all'Albo
pretorio del Comune e contemporaneamente trasmessi in copia alla
Regione e alla Provincia.
2. I conduttori dei beni immobili di cui al comma 1, destinati
alla ripresa delle attivita' produttive, dei servizi e dei relativi
accessori, sono tenuti a presentare entro trenta giorni dalla
pubblicazione del censimento, la richiesta ai fini dell'acquisto
dell'edificio. Per le strutture di cui alla legge regionale 12 agosto
1998, n. 30, art. 9, comma 2, il valore di cessione e' pari al trenta
per cento del contributo assegnato allo scopo; per le altre strutture
il valore di cessione e' stabilito sulla base della stima del valore
dell'immobile, elaborata secondo criteri determinati dalla Giunta
regionale, ridotta del trenta per cento. Al momento dell'acquisto si
applica la riduzione stabilita dalla legge regionale 28 novembre
2003, n. 23, art. 52, comma 4.
3. I comuni, entro novanta giorni dal censimento di cui al comma
1, nel rispetto di quanto previsto al comma 4 e nei limiti delle
richieste presentate ai sensi del comma 2, possono adottare apposita
variante allo strumento urbanistico generale, finalizzata al recupero
e alla riqualificazione delle aree degli edifici interessati,
prevedendone il raccordo con gli insediamenti esistenti. La variante
e' adottata ed approvata con le procedure di cui agli articoli 18,
comma 3 o 67, comma 3.
4. Le varianti, mediante la definizione di zone di recupero
urbanistico, prevedono: a) di realizzare un'adeguata urbanizzazione,
quantificando le dotazioni territoriali e funzionali necessarie, ai
sensi delle vigenti normative, attraverso apposita convenzione tra il
comune e l'interessato o atto d'obbligo, per definire modalita',
criteri, tempi ed oneri per l'attuazione degli interventi; b) di
rispettare gli interessi di carattere storico, artistico,
archeologico, ambientale, geologico, idrogeologico, sismico ed
igienico-sanitario, acquisendo il parere favorevole degli organi
preposti alla loro tutela; c) di realizzare un razionale inserimento
territoriale ed ambientale prevedendo le modalita' di adeguamento
edilizio, tipologico ed estetico degli edifici interessati, nonche'
gli elementi di arredo urbano necessari.
5. Gli edifici non raccordabili con gli insediamenti esistenti come
previsto al comma 3, possono essere individuati in sede di variante,
come ambito agricolo per la riqualificazione degli edifici medesimi,
previa costituzione del vincolo di destinazione d'uso ai sensi
all'art. 34, comma 8 e di asservimento del terreno ai sensi dell'art.
35, comma 11.
6. Le previsioni urbanistiche oggetto delle varianti di cui sopra
debbono confermare le volumetrie ed altezze degli edifici interessati
con eventuale possibilita' di modifica entro il limite del dieci per
cento; ulteriori modifiche delle previsioni possono essere apportate
decorsi cinque anni dall'approvazione della variante.
7. L'atto di trasferimento degli immobili di cui al comma 2 e'
stipulato entro centoventi giorni dal rilascio del titolo abilitativo
di cui al comma 8.
8. Il proprietario o avente titolo presenta al comune la
richiesta per il titolo abilitativo a sanatoria, entro e non oltre
trenta giorni dalla data di pubblicazione nel BUR della deliberazione
consiliare di approvazione della variante. Il titolo abilitativo e'
rilasciato con le modalita' ed oneri previsti agli articoli 18 e 23,
comma 6, della legge regionale n. 21/2004 con il solo obbligo di
accertamento della conformita' alle previsioni della variante
approvata ai sensi del presente art. 9. Per gli edifici oggetto del
censimento di cui al comma 1, che per ragioni di contrasto con gli
interessi di cui al comma 4, lettera b) e/o con un razionale
inserimento territoriale ed ambientale di cui alla lettera c) dello
stesso comma 4, non risulti possibile l'inclusione nelle varianti di
cui al presente articolo, o nel caso in cui il comune non abbia
approvato tali varianti, si applicano, decorso il termine di cui al
comma 11, le disposizioni di cui al Titolo I della stessa legge
regionale n. 21/2004. ...
11. Il termine di sospensione dei provvedimenti amministrativi di
demolizione e rimessa in pristino di cui all'art. 48, comma 1, della
legge regionale n. 21/2004 e' prorogato al 31 dicembre 2013, per gli
immobili ricompresi nel censimento di cui al comma 1.
11-bis Per quanto non espressamente previsto con il presente
articolo si applicano le disposizioni contenute all'articolo 52 della
legge regionale 28 novembre 2003, n. 23».
Il legislatore regionale ha quindi previsto, previo censimento di
detti edifici (comma 1), la possibilita' per i Comuni - possibilita'
originariamente prevista solo per i Comuni di cui all'art. 1, comma
2, dell'ordinanza ministeriale n. 2694/1997, poi estesa con l'art. 3
della legge regionale n. 4 del 2006 a tutti i Comuni della Regione
Umbria - di adottare una apposita variante allo strumento urbanistico
generale volta al recupero e alla riqualificazione delle aree degli
edifici interessati, prevedendone il raccordo con gli insediamenti
esistenti (disciplinata ai commi 3-6), variante finalizzata a
consentire la sanatoria deli immobili stessi «con il solo obbligo di
accertamento della conformita' alle previsioni della variante
approvata ai sensi del presente articolo», secondo la previsione del
comma 8.
Con l'approvazione del «Testo unico governo del territorio e
materie correlate», legge regionale Umbria del 21 gennaio 2015 n. 1,
la disciplina dell'art. 66 della legge regionale n. 11 del 2005 e'
stata integralmente trasposta all'art. 258 dello stesso testo unico;
l'art. 271, comma 1, lettera p) della legge regionale n. 1 del 2015
ha espressamente abrogato la legge regionale n. 11 del 2005.
Del tutto analogo, infatti, si presentava l'art. 258 della legge
regionale n. 1 del 2015, anch'esso rubricato «Recupero
urbanistico-edilizio», che per completezza si riporta: «1. I comuni
di cui all'art. 1, comma 2, dell'ordinanza ministeriale n. 2694/1997,
nonche' tutti gli altri comuni della Regione Umbria che, alla data di
entrata in vigore del presente testo unico hanno effettuato ai sensi
dell'art. 66 della legge regionale n. 11/2005 il censimento degli
edifici, non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti
urbanistici, realizzati prima del 31 dicembre 2000 da privati o da
enti pubblici, anche con il contributo pubblico, in sostituzione
delle abitazioni principali, delle attivita' produttive, dei servizi
e dei relativi accessori, che per effetto della crisi sismica
dell'anno 1997 sono stati oggetto di sgombero totale, pubblicano i
risultati del censimento all'Albo pretorio del comune e
contemporaneamente li trasmettono in copia alla Regione e alla
provincia.
2. I conduttori dei beni immobili di cui al comma 1, destinati
alla ripresa delle attivita' produttive, dei servizi e dei relativi
accessori, sono tenuti a presentare entro trenta giorni dalla
pubblicazione del censimento, la richiesta ai fini dell'acquisto
dell'edificio. Per le strutture di cui alla legge regionale 12 agosto
1998, n. 30 (Norme per la ricostruzione delle aree colpite dalle
crisi sismiche del 12 maggio 1997, 26 settembre 1997 e successive),
art. 9, comma 2, il valore di cessione e' pari al trenta per cento
del contributo assegnato allo scopo; per le altre strutture il valore
di cessione e' stabilito sulla base della stima del valore
dell'immobile, elaborata secondo criteri determinati dalla Giunta
regionale, ridotta del trenta per cento. Al momento dell'acquisto si
applica la riduzione stabilita dalla legge regionale n. 23/2003, art.
52, comma 4.
3. I comuni, entro novanta giorni dal censimento di cui al comma
1, nel rispetto di quanto previsto al comma 4 e nei limiti delle
richieste presentate ai sensi del comma 2, possono adottare apposita
variante allo strumento urbanistico generale, finalizzata al recupero
e alla riqualificazione delle aree degli edifici interessati,
prevedendone il raccordo con gli insediamenti esistenti. La variante
e' adottata ed approvata con le procedure di cui all'art. 32, comma
3.
4. Le varianti, mediante la definizione di zone di recupero
urbanistico, prevedono: a) di realizzare un'adeguata urbanizzazione,
quantificando le dotazioni territoriali e funzionali necessarie, ai
sensi delle vigenti normative, attraverso apposita convenzione tra il
comune e l'interessato o atto d'obbligo, per definire modalita',
criteri, tempi ed oneri per l'attuazione degli interventi; b) di
rispettare gli interessi di carattere storico, artistico,
archeologico, ambientale, geologico, idrogeologico, sismico ed
igienicosanitario, acquisendo il parere favorevole degli organi
preposti alla loro tutela; c) di realizzare un razionale inserimento
territoriale ed ambientale prevedendo le modalita' di adeguamento
edilizio, tipologico ed estetico degli edifici interessati, nonche'
gli elementi di arredo urbano necessari.
5. Gli edifici non raccordabili con gli insediamenti esistenti
come previsto al comma 3, possono essere individuati in sede di
variante, come ambito agricolo per la riqualificazione degli edifici
medesimi, previa costituzione del vincolo di destinazione d'uso
quindicennale decorrente dalla data di ultimazione dei lavori,
registrato e trascritto nei modi di legge, nonche' di asservimento
del terreno ai sensi dell'art. 91, comma 14.
6. Le previsioni urbanistiche oggetto delle varianti di cui sopra
debbono confermare le volumetrie ed altezze degli edifici interessati
con eventuale possibilita' di modifica entro il limite del dieci per
cento; ulteriori modifiche delle previsioni possono essere apportate
decorsi cinque anni dall'approvazione della variante.
7. L'atto di trasferimento degli immobili di cui al comma 2 e'
stipulato entro centoventi giorni dal rilascio del titolo abilitativo
di cui al comma 8.
8. Il proprietario o avente titolo presenta al comune la
richiesta per il titolo abilitativo a sanatoria, entro e non oltre
trenta giorni dalla data di pubblicazione nel BUR della deliberazione
consiliare di approvazione della variante. Il titolo abilitativo e'
rilasciato a seguito del pagamento degli oneri previsti all'art. 154,
comma 2 del presente testo unico e con le modalita' previsti all'art.
23, comma 6, della legge regionale 3 novembre 2004 n. 21 (Norme sulla
vigilanza, responsabilita', sanzioni e sanatoria in materia edilizia)
con il solo obbligo di accertamento della conformita' alle previsioni
della variante approvata ai sensi del presente articolo.
9. Per gli edifici oggetto del censimento di cui al comma 1, che
per ragioni di contrasto con gli interessi di cui al comma 4, lettera
b) e o con un razionale inserimento territoriale ed ambientale di cui
alla lettera c) dello stesso comma 4, non risulti possibile
l'inclusione nelle varianti di cui al presente articolo, o nel caso
in cui il comune non abbia approvato tali varianti, si applicano,
decorso il termine di cui al comma 10, le disposizioni di cui al
Titolo V, Capo VI.
10. I provvedimenti amministrativi di demolizione e rimessa in
pristino, relativi agli immobili realizzati in difformita' dalle
previsioni urbanistiche a seguito degli eventi sismici iniziati il 26
settembre 1997, sono sospesi fino alla data del 31 dicembre 2013, al
fine di verificare la possibilita' del rientro alla normalita' nelle
aree interessate, attraverso l'individuazione di adeguati strumenti
di governo del territorio.
11. Per quanto non espressamente previsto con il presente
articolo si applicano le disposizioni contenute all'art. 52 della
legge regionale n. 23/2003».
La disciplina citata era completata dalla previsione di cui
all'art. 264 della legge regionale n. 1 del 2015, che al comma 13
prevedeva che «[i] titoli abilitativi relativi alle istanze di
condono edilizio sono rilasciati previa acquisizione dei pareri per
interventi nelle aree sottoposte a vincolo imposti da leggi statali e
regionali vigenti al momento della presentazione delle istanze
medesime, fatto salvo quanto previsto in materia sismica e di tutela
dei beni paesaggistici e culturali».
La Presidenza del Consiglio dei ministri, con ricorso iscritto al
n. 46 del registro ricorsi 2015, ha sollevato la questione di
legittimita' costituzionale in via principale con riferimento ad una
pluralita' di disposizioni della legge della Regione Umbria 21
gennaio 2015, n. 1, tra cui il citato art. 258 e l'art. 264, comma
13.
In pendenza del giudizio, con legge regionale del 23 novembre
2016 n. 13, recante «Modificazioni ed integrazioni alla legge
regionale 21 gennaio 2015, n. 1 - Testo unico governo del territorio
e materie correlate», il legislatore regionale e' intervenuto su
diverse disposizioni sottoposte all'attenzione della Corte
costituzionale; per quanto qui interessa, con gli articoli 49 e 51,
primo comma, ha espressamente abrogato gli articoli 258 e 264, comma
13, della legge regionale n. 11 del 2015.
Con sentenza 5 aprile 2018, n. 68 la Corte costituzionale, per
quanto qui interessa, rilevato che «le norme abrogate sono rimaste in
vigore per un arco temporale rilevante, dal 29 gennaio 2015 fino al
26 novembre 2016, durante il quale non vi e' alcuna prova che non
siano state applicate», ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 258 e del connesso art. 264, comma 13, della legge
regionale Umbria n. 1 del 2015, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione con le
motivazioni sulle quali si tornera' nel prosieguo.
Il giudizio di legittimita' costituzionale non ha, tuttavia,
interessato le ulteriori previsioni introdotte dalla citata legge
regionale 23 novembre 2016 n. 13 che, al secondo comma dell'art. 53,
rubricato «Modificazione all'art. 271 e riviviscenza», ha disposto
che «[d]alla data di entrata in vigore della presente legge vige
nuovamente l'art. 66 della legge regionale n. 11/2005».
3.2. Come gia' ricordato, il citato testo dell'art. 66 della
legge regionale n. 11 del 2005, «nuovamente vigente» e' posto a
fondamento delle doglianze avanzate dalle parti ricorrenti nei
giudizi in epigrafe, che censurano i gravati provvedimenti comunale
tanto per l'iter seguito - mancata adozione di una variante speciale
ai sensi dell'art. 66, legge regionale n. 11 del 2005 in luogo della
ricomprensione della specifica disciplina per le strutture realizzate
a seguito del sisma del 1997 e successivamente censite nell'ambito
della variante generale al P.R.G. - che per l'omessa motivazione
circa l'espunzione degli immobili di proprieta' dei ricorrenti dagli
elenchi citati.
Pertanto il presente giudizio non puo' essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale che si intende sollevare.
4. Sulla non manifesta infondatezza e sull'impossibilita' di una
interpretazione costituzionalmente conforme.
Quanto alla valutazione circa la non manifesta infondatezza della
questione, va evidenziato - come del resto gia' prospettato nella
questione di legittimita' costituzionale in via principale proposta
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri con riferimento alla
speculare previsione dell'art. 258 della legge regionale n. 1 del
2015, ritenuta fondata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 68
del 2018 - che la disciplina contenuta nella disposizione censurata
sostanzialmente introduce un'ipotesi di condono edilizio
straordinario, non previsto dalla legge statale, in contrasto con i
principi fondamentali in materia di governo del territorio di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 - in
particolare con l'art. 36 - e con le disposizioni statali in materia
di ordinamento civile e penale, violazione in tal modo l'art. 117,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
La complessa procedura delineata dall'art. 66 della legge
regionale n. 11 del 2005, infatti, prevede la possibilita' per i
Comuni dell'Umbria - tutti indistintamente stante la modifica
introdotta al primo comma dell'art. 66 dall'art. 3 della legge
regionale n. 4 del 2006 - a seguito di un apposito censimento, di
approvare una variante allo strumento urbanistico volta ad
armonizzare le previsioni urbanistiche con la presenza di «edifici,
non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti urbanistici,
realizzati prima del 31 dicembre 2000 da privati o da enti pubblici,
anche con il contributo pubblico, in sostituzione delle abitazioni
principali, delle attivita' produttive, dei servizi e dei relativi
accessori, che per effetto della crisi sismica dell'anno 1997 sono
stati oggetto di sgombero totale», cosi' da consentire all'esito, su
istanza del proprietario o avente titolo, il rilascio per i medesimi
edifici di un titolo abilitativo a sanatoria (comma 8).
Non ritiene il Collegio che sia possibile una interpretazione
delle disposizioni citate che consenta di superare gli evidenziati
dubbi di legittimita' costituzionale, in quanto il ricorso alla
procedura delineata nel citato art. 66 non appare poter avere
finalita' differenti dalla sanatoria degli immobili individuati nel
primo comma dello stesso articolo, potendo diversamente il Comune
ricorrere per l'approvazione di varianti allo strumento urbanistico
all'ordinaria procedura attualmente disciplinata dall'art. 32 della
legge regionale n. 1 del 2015.
Dunque, la disciplina sopra richiamata consente di sanare opere
realizzate in condizioni peculiari legate alle conseguenze degli
eventi sismici del 1997 e originariamente non conformi, in tutto o in
parte, agli strumenti urbanistici, in violazione del principio di
doppia conformita' (ossia conformita' alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente sia al momento della realizzazione degli interventi
sia al momento della presentazione della domanda di titolo in
sanatoria) posto dal primo comma dell'art. 36 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 per l'accertamento di
conformita' urbanistica, che costituisce «principio fondamentale
nella materia governo del territorio» (cfr. Corte costituzionale,
sentenza 14 aprile 2017 n. 107) e si pone quale norma interposta
rispetto all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
La citata disciplina regionale, introducendo di fatto un condono
extra ordinem, che esula dalla competenza del legislatore regionale,
invade altresi' la sfera di competenza esclusiva statale in materia
di «ordinamento penale» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione, secondo quanto gia' affermato da un costante
orientamento della giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte
costituzionale, sentenze 8 novembre 2017 n. 232 e sentenza 21 ottobre
2015 n. 233). In tema di condono edilizio «straordinario», la Corte
costituzionale ha, difatti, chiarito che «spettano alla legislazione
statale, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al
legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n.
196 del 2004), le scelte di principio sul versante della sanatoria
amministrativa, in particolare quelle relative all'an, al quando e al
quantum: la decisione sul se disporre, nell'intero territorio
nazionale, un condono straordinario, e quindi la previsione di un
titolo abilitativo edilizio straordinario; quella relativa all'ambito
temporale di efficacia della sanatoria; infine l'individuazione delle
volumetrie massime condonabili (nello stesso senso, sentenze n. 225
del 2012 e n. 70 del 2005). Nel rispetto di tali scelte di principio,
competono alla legislazione regionale l'articolazione e la
specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale
(sentenze n. 225 del 2012, n. 49 del 2006 e n. 196 del 2004). ...
Esula, infatti, dalla potesta' legislativa concorrente delle Regioni
il potere di «ampliare i limiti applicativi della sanatoria»
(sentenza n. 290 del 2009) oppure, ancora, di «allargare l'area del
condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato»
(sentenza n. 117 del 2015). A maggior ragione, esula dalla potesta'
legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una
sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale» (Corte
costituzionale n. 233 del 2015 cit.).
Tali principi sono stati riaffermati dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 68 del 2018.
In questa sede (in particolare al § 14), rilevato come «la
disciplina dettata dall'impugnato art. 258, nella parte in cui mira a
sanare opere non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti
urbanistici, finisca per introdurre un condono edilizio
straordinario. Si tratta, infatti, di una fattispecie non
riconducibile all'accertamento di conformita' di cui all'art. 36 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, che
prescrive, ai fini del rilascio del permesso in sanatoria per
interventi edilizi realizzati in assenza di titolo o in difformita'
da esso, l'accertamento della conformita' degli stessi alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della
realizzazione degli stessi, sia al momento della presentazione della
domanda», la Corte ha ritenuto di «dichiara[re] l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 258 e del connesso art. 264, comma 13, della
legge regionale n. 1 del 2015, in quanto disciplinano una ipotesi di
condono edilizio straordinario, da cui discende la cessazione degli
effetti penali dell'abuso, non previsto dalla legge statale, in
contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del
territorio di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001 (in particolare con l'art. 36) e con conseguente invasione
della sfera di competenza esclusiva statale in materia di ordinamento
civile e penale».
4.1. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, deve ritenersi
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 66 della legge regionale Umbria 22 febbraio
2005 n. 11, «nuovamente vigente» ai sensi dell'art. 53 della legge
regionale Umbria 23 novembre 2016 n. 13, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
5. Per quanto esposto, previa riunione dei ricorsi in epigrafe,
deve essere pertanto disposta, ai sensi dell'art. 23, comma 2, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della questione di legittimita'
costituzionale sollevata con la presente ordinanza.
Deve essere, altresi', disposta la sospensione dei giudizi
riuniti sino alla definizione del giudizio incidentale sulla
questione di legittimita' costituzionale.
Devono essere, infine, ordinati gli adempimenti di notificazione
e di comunicazione della presente ordinanza, nei modi e nei termini
indicati nel dispositivo.